Ai có quyền ban hành pháp luật

TS. Lương Minh Tuân

Trung tâm Thông tin, thư viện và nghiên cứu khoa học,

Văn phòng Quốc hội

1. Việc uỷ quyền lập pháp theo Hiến pháp năm 1992

Điều 83 của Hiến pháp năm 1992 khẳng định “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp”. Câu hỏi được đặt ra ở đây là cụm từ “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp” được hiểu như thế nào cho đúng?

Về vấn đề này còn có ý kiến khác nhau. Có ý kiến cho rằng: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp” được hiểu đơn thuần là Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền làm luật và sửa đổi luật. Theo quan điểm này thì phải chăng ở Việt Nam nhiều cơ quan nhà nước[1] đương nhiên có quyền đưa ra các quy phạm pháp luật để mọi người thực hiện mà không cần Quốc hội uỷ quyền? Nếu như ở nước ta nhiều cơ quan nhà nước đương nhiên có quyền đưa ra các quy phạm pháp luật mà không cần Quốc hội uỷ quyền, thì sự thống nhất của quyền lực nhà nước trong việc đặt ra các quy phạm pháp luật cũng như sự thống nhất của hệ thống pháp luật khó có thể được bảo đảm. Hơn nữa, điều này không phù hợp với quan điểm Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam do không có sự thống nhất quyền lực nhà nước vào một đầu mối và nguyên tắc dân chủ đại diện mà ở đây Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân.

Vì vậy, chúng tôi nhất trí với loại ý kiến cho rằng, khái niệm “lập pháp” trong cụm từ “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp” phải được hiểu trong nghĩa rộng. Theo đó, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền đưa ra các quy phạm pháp luật có hiệu lực bắt buộc mọi người thực hiện[2], chứ không chỉ có quyền làm luật và sửa đổi luật.

Vấn đề tiếp theo được đặt ra ở đây là Quốc hội hoàn toàn tự mình thực hiện nhiệm vụ này hay có thể uỷ quyền cho các chủ thể khác ban hành các quy phạm pháp luật.

Từ các Điều 84 và Điều 91 của Hiến pháp năm 1992 có thể rút ra kết luận là Quốc hội có quyền và nghĩa vụ làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật; quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; và có thể uỷ quyền cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành các quy phạm pháp luật dưới hình thức pháp lệnh về những vấn đề cụ thể.

Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 1992 còn  quy định về thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật của một số chủ thể (như Chính phủ[3], Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ[4], Hội đồng nhân dân[5]).

Như vậy, có thể khẳng định rằng, Hiến pháp năm 1992 có quy định theo hướng uỷ quyền lập pháp, nhưng chỉ quy định cụ thể trường hợp Quốc hội uỷ quyền cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành quy phạm pháp luật dưới hình thức pháp lệnh về những vấn đề cụ thể.

Trên thực tế, Quốc hội đã giao cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành các quy phạm pháp luật dưới hình thức pháp lệnh[6] bằng Nghị quyết về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội và chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm[7]; và tại các điều khoản cụ thể trong văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội.

Bên cạnh đó, tại các điều khoản cụ thể trong luật, nghị quyết của mình, Quốc hội đã giao cho một số chủ thể (như Chính phủ[8], các bộ[9], Bộ trưởng[10]) ban hành quy phạm pháp luật[11].

Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, bằng các  điều khoản cụ thể trong pháp lệnh, nghị quyết[12] của mình giao cho các chủ thể (như Chính phủ[13], các bộ[14]) ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Ngoài ra, để đáp ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nước, Chính phủ đã phải ban hành quy phạm pháp luật dưới hình thức nghị định về những vấn đề chưa có luật, pháp lệnh[15]. Trong trường hợp này, theo quy định tại Điểm b, Khoản 2, Điều 56 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì Chính phủ cần phải xin phép[16]. Trên thực tế, Chính phủ cũng đã tuân thủ quy định này, nhưng việc xin phép Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cũng không phù hợp với chức năng của Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp.

Về vấn đề này, chúng tôi cho rằng, việc Quốc hội uỷ quyền cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức pháp lệnh là vẫn còn cần thiết, vì yêu cầu ban hành các quy phạm pháp luật phục vụ công cuộc đổi mới toàn diện đất nước và xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa là rất lớn, trong khi Quốc hội hiện nay họp mỗi năm chỉ có hai kỳ[17]. Nhưng cũng cần lưu ý là việc uỷ quyền lập pháp phải trong khuôn khổ của Hiến pháp. Vì vậy, đối với những vấn đề quan trọng được Hiến pháp năm 1992 quy định phải do luật định[18] thì Quốc hội phải tự mình ban hành quy phạm pháp luật dưới hình thức một đạo luật mà không được phép uỷ quyền cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc các chủ thể khác ban hành quy phạm pháp luật.

Mặc dầu Hiến pháp năm 1992 không có quy định cụ thể việc Quốc hội uỷ quyền cho các chủ thể (như Chính phủ, các bộ) ban hành quy phạm pháp luật, nhưng việc Quốc hội uỷ quyền cho các chủ thể này ban hành quy phạm pháp luật là cần thiết. Bởi vì Quốc hội (ngay cả trường hợp Quốc hội hoạt động thường xuyên[19]) không thể tự mình và không nhất thiết phải ban hành tất cả các quy phạm pháp luật trong các đạo luật, để giảm nhẹ gánh nặng cho Quốc hội đối với những vấn đề ít quan trọng và đối với những quan hệ xã hội chưa ổn định thì việc uỷ quyền cho cơ quan hành pháp ban hành văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết, nhằm bảo đảm cho cơ quan hành pháp có sự năng động cần thiết; và qua đó góp phần bảo đảm cho quy phạm pháp luật luôn phù hợp với thực tế xã hội hơn.

Tóm lại, có thể khẳng định rằng, việc uỷ quyền lập pháp là cần thiết và phải trong khuôn khổ của Hiến pháp. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1992 chưa quy định cụ thể các chủ thể khác như Chính phủ, các bộ trưởng có được Quốc hội uỷ quyền để ban hành các quy phạm pháp luật dưới hình thức văn bản pháp luật khác hay không; các yêu cầu đối với việc uỷ quyền (như quy định rõ trong quy phạm uỷ quyền nội dung, mục đích và phạm vi uỷ quyền) như thế nào; việc uỷ quyền tiếp cho cấp dưới ban hành quy phạm pháp luật trong trường hợp nào thì được phép; hình thức giám sát của Quốc hội đối với việc thực hiện nghĩa vụ ban hành quy phạm được uỷ quyền như thế nào[20].

Mặc dầu Hiến pháp và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đều do Quốc hội ban hành, nhưng Hiến pháp là đạo luật gốc, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Vì vậy, việc uỷ quyền lập pháp cần được quy định có tính nguyên tắc trong Hiến pháp.

2. Một số kiến nghị

Để bảo đảm cho Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp và góp phần thực hiện mục tiêu xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, Nhà nước của dân, do dân và vì dân, chúng tôi xin kiến nghị cần bổ sung vào Hiến pháp quy định về uỷ quyền lập pháp. Cụ thể là:

1. Xác định rõ các chủ thể có thể được Quốc hội uỷ quyền lập pháp (như Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các bộ trưởng, Hội đồng nhân dân các cấp);

2. Quy định rõ các yêu cầu đặt ra trong quy phạm uỷ quyền (nội dung, mục đích và phạm vi uỷ quyền);

3. Các yêu cầu đặt ra đối với việc uỷ quyền tiếp cho cấp dưới (chẳng hạn như chỉ được uỷ quyền tiếp cho cấp dưới, nếu trong quy phạm uỷ quyền cho phép);

4. Quy định rõ hình thức văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan được uỷ quyền ban hành./.

* Nghiên cứu Lập pháp, số 10, tháng 11/2001.

** Hiện là Phó Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu khoa học, Viện Nghiên cứu Lập pháp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

[1] Lưu ý là ở nước ta hiện nay có nhiều văn bản do cơ quan nhà nước ban hành có chứa quy phạm pháp luật như: pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, nghị quyết của Chính phủ, v.v..

[2] Cũng theo quan điểm này thì nhiều cơ quan nhà nước ta có quyền ban hành văn bản có chứa quy phạm pháp luật (quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật), nhưng chỉ được ban hành khi được uỷ quyền. Đây là điểm khác nhau giữa quyền lập pháp và quyền ban hành văn bản có chứa quy phạm pháp luật.

[3] Điều 115 của Hiến pháp năm 1992.

[4] Điều 116 của Hiến pháp năm 1992.

[5] Điều 120 của Hiến pháp năm 1992.

[6] Hiện nay, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thường ban hành quy phạm pháp luật dưới hình thức pháp lệnh, cá biệt có nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có chứa các quy phạm pháp luật như Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về giao dịch dân sự về nhà ở được xác lập trước ngày 1/7/1991; và như vậy thì cơ sở để phân định giữa pháp lệnh và nghị quyết về mặt nội dung còn là vấn đề cần được làm rõ.

[7] Sự trùng lặp trong việc giao cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh bằng Nghị quyết về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và tại các điều khoản uỷ quyền cụ thể trong luật, nghị quyết của Quốc hội là không tránh khỏi.

[8] Ví dụ Khoản 4, Điều 115 của Luật Doanh nghiệp.

[9] Ví dụ Khoản 3, Điều 96 của Luật kinh doanh bảo hiểm.

[10] Ví dụ Khoản 3, Điều 39 của Luật Si sản văn hoá quy định: Bộ trưởng Bộ Văn hoá - Thông tin ban hành quy chế về thăm dò, khai quật khảo cổ.

[11] Hiện nay, việc uỷ quyền còn được thể hiện dưới hình thức viện dẫn luật vào văn bản do Chính phủ ban hành và thường áp dụng cách viện dẫn... theo quy định của Chính phủ (ví dụ Khoản 2, Điều 9 của Luật Kinh doanh bảo hiểm). Trong trường hợp này, quy phạm được viện dẫn trở thành nội dung của luật và như vậy phải có hiệu lực của luật, mặc dầu quy phạm này được chứa đựng trong nghị định của Chính phủ và được ban hành sau khi luật có hiệu lực. Đây là vấn đề cần được quan tâm và có giải pháp thích đáng.

[12] Hiện nay, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thường ban hành quy phạm pháp luật dưới hình thức pháp lệnh, cá biệt có nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có chứa các quy phạm pháp luật như Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về giao dịch dân sự về nhà ở được xác lập trước ngày 1/7/1991; và như vậy thì cơ sở để phân định giữa pháp lệnh và nghị quyết về mặt nội dung còn là vấn đề cần được làm rõ.

[13] Ví dụ như Khoản 2, Điều 20 của Pháp lệnh Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao.

[14] Ví dụ như Điều 16 của Pháp lệnh Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao; Điều 10 của Pháp lệnh Nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam.

[15] Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII đề ra nhiệm vụ: “Giảm dần pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và nghị định của Chính phủ quy định những vấn đề chưa có luật" (Văn kiện Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương khoá VIII, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1997, tr. 48).

[16] Hiện là Khoản 4, Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (BBT).

[17] Mỗi kỳ thường từ 1 tháng đến 1 tháng rưỡi.

[18] Ví dụ như Hiến pháp năm 1992 quy định: “Thể thức trưng mua, trưng dụng (tài sản của cá nhân hoặc tổ chức) do luật định” (Điều 23); Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định (Điều 51); “Thủ tục trình Quốc hội dự án luật, kiến nghị về luật do luật định” (Điều 87); “Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định” (Điều 118); “Toà án nhân dân xét xử công khai, trừ trường hợp do luật định” (Điều 131) .v.v...

[19] Việc lập pháp uỷ quyền còn được áp dụng ở các Nhà nước pháp quyền tư bản như CHLB Đức. Hiến pháp CHLB Đức tại Điều 80 có quy định về việc Quốc hội uỷ quyền cho Chính phủ Liên bang, các Bộ trưởng Liên bang, Chính phủ các bang ban hành quy phạm pháp luật dưới hình thức sắc lệnh. Việc một phần nhiệm vụ lập pháp được trao cho cơ quan hành pháp thông qua việc uỷ quyền lập pháp có nguyên do là muốn giảm nhẹ gánh nặng của Quốc hội thông qua việc cắt giảm những nhiệm vụ ít quan trọng.

[20] Hiện nay, do chưa có hình thức giám sát thích hợp việc thực hiện nghĩa vụ ban hành quy phạm pháp luật theo uỷ quyền lập pháp, nên vẫn còn có trường hợp văn bản dưới luật được ban hành chậm.

Ai cơ thẩm quyền ban hành pháp lệnh?

Ai cơ quyền ban hành Hiến pháp?

Cơ quan người nào cơ quyền ban hành Hiến pháp luật?

Nhà nước ban hành pháp luật gì?